明确顶层设计 有力有序有效推进城市更新

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》充分考虑地方实际，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，对于持续推进城市更新行动作出了系统全面的部署。《意见》明确了城市更新的指导思想、工作原则和主要目标，是指导实施城市更新行动的纲领性文件。

《意见》明确了城市更新的工作范畴

城市更新是什么？《意见》结合相关部委和城市对城市更新的理解及任务部署，从国家层面明确了城市更新的工作范畴，起到了一锤定音、统一认识的效果。

《意见》是国家对城市更新工作全面、系统、整体的战略部署。

《意见》结合相关国家部委以及地方城市多年来丰富的城市更新实践活动，首先从好房子、好小区、好社区、好城区4个层面明确了未来5年城市更新的8项主要任务。然后，进一步细分为老旧厂房、小区燃气等老化管线管道、城市社区嵌入式服务设施、新型城市基础设施、口袋公园、历史建筑等数十种城市更新对象。最后，在此基础上提出相应的具体举措，构建起有层次、有重点、有方法的城市更新框架。

《意见》强烈地表达出“坚持以人民为中心”“不断满足人民美好生活需要”的导向。

《意见》的主要任务以民生项目、安全项目为主，以发展项目为辅，彰显了国家对城市更新工作的初心使命。先保安全和民生，然后促进城市的功能完善、结构优化，再催生城市发展的新动力，这个先后顺序也体现了政府在城市更新中的根本立场。以《意见》涉及的城市更新项目是否具备盈利能力作为评判标准，可将项目分为公益性、经营性两类，经统计，公益性项目占比超过2/3，印证了《意见》的“人民”导向。

《意见》汇总了城市更新的经验做法

城市更新怎么做？《意见》在相关部委和城市已经积累的实践经验及成熟做法的基础上，从国家层面汇总了这些经验做法并推广至全国。

《意见》将多年积累且验证有效的实践经验上升为制度安排。

一方面，《意见》中提到的举措大多经过国家部委的试点示范或地方政府的实践验证并取得了显著成效，如危房改造、老旧小区改造、完整社区建设、城市社区嵌入式服务设施建设、老旧厂区更新改造、工业遗产保护利用、“平急两用”公共基础设施建设、“五网一廊”建设、海绵城市、城市黑臭水体治理等。另一方面，《意见》将这些经验归纳在统一的城市更新框架内，更容易形成政策合力并达到更好的效果。

《意见》细化了某些重点领域的具体做法，有助于破解现阶段存在的突出普遍问题。

相比而言，《意见》在老旧小区改造、商业步行街和旧商业街区、城中村改造、城市防洪和内涝治理等方面的举措更为细致。例如，针对老旧小区改造会细化到“整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道”，针对城中村改造会明确“拆除新建、整治提升、拆整结合”的改造方式以及“群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟”的选取标准。

《意见》强调了城市更新的探索方向

城市更新如何创新？《意见》从城市治理视角关注制度创新和政策完善健全，从国家层面强调了城市更新的主要探索方向。

《意见》提出制度创新上的“三个建立”。

一是建立城市更新实施机制，打通从城市体检到专项规划，再到片区策划，最后到项目实施的全流程。二是建立房屋使用全生命周期安全管理制度，着眼于存量时代，重点从日常巡查、市场化手段、住宅专项维修资金使用3方面开展制度探索。三是建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，让政府、市场、公众等多元主体在项目实施运营中各司其职、合作共赢。

《意见》聚焦于“地、钱、法”三类政策的完善与健全。

用地政策以“完善”为主，提出土地混合利用、用途转换、容积率奖励转移、地价计收等探索方向。资金政策主要从中央预算内投资、税费减免等财税手段和信贷、REITs等金融工具两端发力，健全多元化投融资方式。法规标准以“健全”为主，在城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规、适用于城市更新的技术标准与科技成果等方面具有一定的探索空间。

《意见》指明了风景园林行业的新作为

风景园林行业在城市更新中将有何作为？《意见》基于修复城市生态系统这一主要任务，从国家层面指明了风景园林行业在城市更新中的新作为。

《意见》彰显了城市生态系统修复的底线思维。

范围限定在“城市”而非广义的生态系统，需要有针对性地综合运用自然恢复和人工修复两种手段。方式落脚在“修复”而非新建，遵循低扰动、低冲击的理念，以修理、调整、完善为主，以最少的人工介入保护城市生态系统。修复对象明确为受损山体、采煤沉陷区、海绵城市、湿地、黑臭水体、水土保持、生态清洁小流域、受污染的建设用地、绿环绿廊绿楔绿道、社区公园、口袋公园等，因此要根据具体对象“量身定制”修复方案。

《意见》回应了人民群众对生态环境的迫切需求。

良好生态环境是最普惠的民生福祉，城市生态系统修复的目的是为人民群众提供更多高品质的公共活动与休闲游憩空间，因此要加大力度治理“差的”生态环境，建设美丽城市。《意见》还提出“推动公园绿地开放共享”，就是要打破城市生态系统的物理边界，将“绿的”生态空间导入百姓日常生活，让百姓进得来、留得住，走出家门就能自然而然地步入生态之中，共享绿色生活。

来源：中国建设报

编辑：李雨沁